大同市在建国以来一直是以能源、重化工为特色的工业城市。大同煤矿集团（前身为大同矿务局）在上个世纪以前一直是全国最大的煤炭企业之一。截止到2000年前后，大同尚有市属国有企业三百多家。这些企业在劳动用工方面历史积累和遗留问题很多。2007年以后，随着企业尤其是市属国有大中型企业改组、改制、兼并、破产的数量激增，民营企业规模的日益扩大和《劳动法》、《劳动合同法》的贯彻落实，加上经济转型跨越、循环经济的建立，电力、煤化工、综改实验等一系列新型产业政策的调整等因素，带来了劳动用工方面诸多矛盾。

　　矛盾集中表现为劳动争议的日渐增多。具体体现在历史积累和遗留的用工不规范矛盾渐次呈现，产生纠纷人群集中在矿山、建筑工地外包工程所雇佣的农民工和机关、事业单位编制外临时用工人群。纠纷大都源于矿山、建筑工地发生的突发性工伤、职业病（同煤集团宏泰矿山公司17人职业病工伤保险待遇纠纷系列案、大同市南郊区采煤沉陷区综合治理工程工地拆除脚手架钢绳断裂发生的四人工伤保险待遇纠纷案）；2008年《劳动合同法》实施前后国有企业调整用工形式，部分临时工、农民工被遣散或转化为劳务派遣用工过程当中，处理不彻底或转化不规范带来纠纷；机关、事业单位编制外食堂勤杂工、看门人、清洁工、司机等，与在编人员相比，待遇低、如今年龄渐大甚至接近退休，在社保、退休待遇方面产生现实诉求（南郊地税局临时工要求社保和退休待遇劳动纠纷案、李兵与市科协劳动纠纷案、城区环卫处编外人员劳动纠纷系列案、市劳教所聘用人员合同期满要求社保待遇纠纷案）；机关企事业单位曾经停薪留职人员保留劳动关系，而今面临退休待遇问题提出诉求等(铁路公安处警察停薪留职面临退休劳动争议案)。

　　争议的核心问题是劳动关系与劳务关系的法律定位问题。解决纠纷的难题存在于过去政策和现有法律规定之间的冲突，用工规范化步伐跟不上政策法律的规定的调整变化产生的冲突，劳动者的政策、法律素质与劳动仲裁、司法裁判程序、证据要求严重不相符的冲突，劳动仲裁与司法判决结果之间的冲突，立法超前而现实状况严重滞后的冲突等。由于劳动纠纷，引发了大量的群体性上访、涉诉信访和进京非访。

　　法院对劳动争议的定纷止争。人民法院作为社会公平正义的最后一道防线，不可避免地大量面临这些矛盾和冲突。仅以2011至2013年三年间为例，全市两级法院（其中主要是城区、南郊区、矿区和新荣区四个法院）共处理劳动争议案件583件。2014至2015年不完全统计全市两级法院审理劳动争议案件已处理达816件。劳动争议案件数量逐年增长，收案数量占民事案件比例不断增大，群体性劳动争议案件的批次及涉及人数均呈增加态势。从争议类型看，确认劳动关系和工伤保险待遇的诉讼所占比重较大，占劳动争议总量中的65.2%；其次是解除劳动关系的经济补偿金纠纷，社保方面的纠纷占41.9%。在相当多的案件中，劳动者同时提出同工同酬、支付工资差额、加班工资的诉求（大秦公司大同站乘务员集团诉讼要求同工同酬的劳动纠纷系列案）。劳动争议双方当事人矛盾尖锐，调解难度大，判决后易发生上诉、缠诉、上访事件，处理不当极易引发社会不稳定因素。如秦刚与大同特威尔机械有限公司劳动争议案。从2009年至2013年的五年间，经一次抗诉六次判决裁定，此案才基本尘埃落定。但终审判决前后秦刚在省市人大、政法委等部门持续上访，持续在网上发帖发泄不满，成了名副其实的“老上访户”。在此案背后，大同特威尔机械有限公司与秦刚情况类似的还有57名职工。这反映了劳动争议诱发群体性不稳定因素的特点。

　　从执法办案中我们了解到，个案中存在着个别劳动者投石问路，众多劳动者观望裁判结果，处理结果带有示范效应，一旦诉求获得法院支持即会出现大规模诉讼的情况。如万喜民与同煤集团青磁窑煤业公司涉及农民轮换工超期服役引发的劳动争议案件，劳动仲裁几乎全部支持了其诉求，至今诉讼未能终结。万喜民只是该煤业公司200多名农民轮换工之一。在同煤集团，农民轮换工尚有三万多人。万喜民案件如果处理不当，极容易引发三万多名农民轮换工的群体劳动争议。与万喜民同居二十多年的苗慧莲不断上访、进京非访，曾被北京和大同警方拘留十次，现仍在上访、非访之中。此外，新类型劳动争议案件不断涌现，传统案件也呈现出新的特点。如因用人单位在用工转化当中“滥用”劳务派遣而引发的纠纷（山西电建一公司系列劳动争议案、大同联通广灵分公司系列劳动争议案），新增申请撤销仲裁裁决案件等，而且多为群体性纠纷。此外，诉求的复杂化、高额化导致案件审理难度加大。例如，仝某1998年大学毕业后，由大同市南郊人民政府分配到煤运公司，接收后被分配到下属发煤站工作，但是发煤站一直没有给仝某安排工作，也不给发放工资和缴纳各项社会保险，仝某也从未在发煤站工作，提供劳动。2005年发煤站经过重组划归到某煤矿企业。2012年11月仝某向劳动仲裁委员会提起劳动仲裁，申请认定与发煤站存在劳动关系，并要求补发工资及缴纳各项社会保险，劳动仲裁委支持了仝某的仲裁请求。但法院认为，劳动关系的本质是劳动者将其所有的劳动力与用人单位的生产资料结合。实际提供劳动，属于实质要件。认定存在劳动关系，应以实际提供劳动为重要依据。签订劳动合同，办理入职手续均属于形式要件。不应当认定存在劳动关系。此案虽为个例，但也典型地体现了仲裁与司法裁判之间的矛盾和冲突。

　　从法院审判的角度折射的冲突。基于大同市已经连续多年成为劳动争议重发区的现状，以法院诉讼案件折射出政策和法律冲突、用工不规范与政策法律变化冲突、劳动者的素养与劳动仲裁、司法裁判冲突、仲裁与司法判决冲突，立法超前而现实状况滞后的冲突等。

　　为了同心同力，发展大同，我们特提出如下建议：

　　一、树立建立和谐劳动关系，平等地保护劳动者和用人单位合法权益的意识。

大同作为全省转型升级综合改革试验区城市，在构建和谐劳动关系方面要走在全省的前列。强化政府、企业、用人单位合法用工的意识，增强平等地保护劳动者和用人单位合法权益的意识，打造“职工与企业共赢”的利益共同体和“事业与命运”共同体的意识。

　　加强劳动法制宣传培训 劳动用工管理方面要实现法治化，法治宣传培训必须全覆盖。党委宣传部门、政法委牵头，政府法制部门、人社部门、各级工会组织起到主导和引领作用，司法行政部门、法律援助部门、律师以及新闻媒体、网络宣传、职业培训机构等社会力量同时参与，形成合力，大力宣传培训《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《职业病防治法》、《工伤保险条例》及配套法律法规政策。改变过去的传统观念，建立劳动合同、劳务派遣、雇佣关系等现代企业制度规范用工形式。

　　宣传对象不仅仅是各类用工单位和劳动者，更主要的是政府各级领导、公务员及与劳动管理相关部门经办管理人员。在这一渐进式的转变过程中，随着劳动者和用工单位自我保护的权利意识觉醒，提升政府各级领导、公务员及与劳动管理相关部门经办管理人员的法治素养、法律意识和依法办事水平，适应形势发展需要。

二、切实采取有效措施，为大同的发展创造一个良好的投资创业生产发展环境，提升全市劳动用工的法治化水平；从源头上治理劳动用工秩序，减少甚至杜绝信访、上访事件尤其是群体性非访事件的发生。

　　调研立法。市人大在专项调研的基础上，在《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》基础上，结合省情，尤其是市情，尽快出台针对提升全市劳动用工的法治化水平，为大同的发展创造一个良好的、构建和谐劳动关系及投资创业生产发展环境方面的立法

　　在各类企业中建立工会组织或行业协会。政府、市总工会分类指导、分级实施，尽快将其纳入到构建和谐劳动关系的体系中来。明确各类企业工会组织或行业协会协调劳动关系，调解劳动纠纷，维护劳动者合法权益的职能目标。

　　明确整治重点。由综治部门牵头，政府有关部门、市县两级人社部门参与，形成合力，加强监管，综合治理、全面整顿全市矿山、建筑工地机关事业单位的劳动和劳务用工，归类梳理，合同化管理，明确责、权、利，预防劳动纠纷。从源头上化解矛盾。

　　开展矛盾纠纷的排查工作。妥善应对和处理由劳动矛盾引发的职工群体性事件，防止小问题演变成大问题，简单问题演变成复杂问题，局部问题演变成全局问题。

推行区域性、行业性劳动争议民间调解组织和机制。多年来，非诉讼解决机制薄弱，效果不明显。“先裁后审，以裁为主”的劳动争议纠纷解决机制并没有充分发挥出它应有的效益。有鉴于此，应迅速整合法律援助及民间劳动争议志愿者队伍，建立区域性、行业性劳动争议民间调解组织；推广12351职工热线、微博、微信、短信、QQ、网站等服务平台，注重从根本上化解矛盾。

　　按照行业、行政区划对用工企业逐一督促建章立制，梳理建档、检查督导。人大、政府劳动保障监察部门、总工会等每年组织一次例行检查重点考察劳动、劳务合同、工资集体协议签订、履行落实情况，社保参保率、工资增长率和劳动者满意率、劳动纠纷案等。解决企业、职工最关心、最直接、最现实、最困难的现实利益问题。排查纠纷，解决难题，发现典型，推广经验；对重大劳动保障违法案件挂牌督办、媒体公告，形成督察意见书；主动接受信访投诉，杜绝上访事件尤其是群体性非访事件的发生。

　　三、劳动仲裁重心下移、阵地前移，加强劳动仲裁队伍的培训管理，提升仲裁的政策法律水平和诉裁对接意识，统一裁决标准，充分发挥劳动争议前置程序的应有功能。

　　多年来，全市劳动争议仲裁案件数量同样一直处于高位运行的态势。拒不完全统计，近三年来，市仲裁委和各县区仲裁委总计完成劳动争议仲裁约1500件，既保护了劳动者的合法权益，又维护了用人单位的正当利益。

强化仲裁功能，统一劳动争议的裁决尺度。毋需讳言，伴随着新情况、新问题层出不穷，仲裁难度不断增大。劳动仲裁办案质量有待提高；劳动仲裁与诉讼衔接未步入正轨；法院与劳动仲裁之间存在认识差异，劳动仲裁与诉讼裁决的实体适用标准不统一,最终导致裁审结果截然不同。

　　从2011年起，为确保法律的正确实施，将统一劳动争议案件的裁判尺度作为劳动争议审判工作中的重要问题抓紧落实。市中院民一庭与事仲裁委多次座谈、沟通、充分调研，在形成关于劳动争议案件审理等方面的调研报告，分析了具有典型意义的几十个案例、并在内部展开讨论的基础上，提炼争议焦点，寻找法理依据，参考、借鉴全国其他法院同类案件判例，征求中院相关部门和各基层法院、市劳动仲裁机构的意见，出台了《关于民事审判若干问题的指导意见》。《意见》文字较为简短，但本着成熟一条，确定一条的原则，先出台下发，在经审判实践验证并逐步积累、修改和完善。

　　四、发挥市级联席会议的作用，强化诉裁对接，加强研讨沟通，精准裁决、裁判。

　　当前，对劳动争议案件的公平、妥善处理，考验着大同市劳动仲裁机构和两级法院对劳动争议案件形成挑战的承受能力，执法公信力和平衡利益、定纷止争能力。

建立经常性的联系会议制度。法院和劳动仲裁、劳动稽查、社保部门各司其职，从源头规范和治理劳动争议的裁审乱象，建立劳动争议解决的快捷通道，从根本上预防和减少劳动争议的发生。2012年，市中院经与市劳动仲裁委员会会商达成一致，建立长效的联系会议制度，定期交流工作经验、研讨疑难问题、凝聚共识、关注新类型以及法律关系复杂的案件，研究对策，统一认识，统一尺度和标准。

2015年9月，市中院、市检察院、市公安局、市人社局联合下发了《拒不支付劳动报酬犯罪案件移送市级联席会议制度》的联合通知，人社局、公安局、建委等九个部门联合下发《查处重大劳动保障违法案件市级联席会议制度》的联合通知。对发挥联席会议作用开了个好头。

　　健全判例指导制度。推动形成劳动争议案件统一法律适用的长效机制。提高劳动争议案件执法、审判的质量和水平，努力疏通建立裁审对接机制；平时若遇重大疑难案件，也可以提请裁审举行联席会议协调解决。双方互享资源，充分借助对方的业务平台，了解对方系统的最新法律法规或司法解释、裁判标准和理念。

五、强化劳动仲裁机构在仲裁过程中、法院在审判过程中的调解优先基本思路，力争案结事了人和。

　　注重调解。强化激励机制，对劳动争议案件大力推行全过程调解，只要有一丝希望，就决不放弃。特别是群体性劳动争议案件，每一宗涉稳群体性案件的处理过程，各个阶段力促双方达成和解。

　　就法院而言，不能就案办案，即便不能调解结案，也要耐心地做好当事人的思想工作，在有利于化解矛盾的基础上判决。如中院承办的仲恺与中国重汽集团大齿有限公司劳动争议案，二审法官并不简单判决，而是不辞劳苦，多次组织双方调解，并深入大齿有限公司与公司领导面谈，阐明规定、陈述利害，促成调解。再如李兵与市科协劳动争议案，李兵从92年起即在市科协负责打扫卫生和夜间值班，当时称为“临时工”。近年来市科协办公地址和管理体制发生变化，欲辞退“临时工”。李兵遂向劳动仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会裁决用人单位补交工资差额和经济补偿金三万多元。市科协不服，向法院起诉。一审法院按裁决结果支持了李兵的诉求。二审中，主审法官多次做工作，指出从劳动合同的角度，用工性质取决于用工时的双方合意，双方当初的“临时工”约定，实际上就是劳务用工。用工性质不会因为时间的长短而有所变化。根据此种思路，法院进行了调解，随后因故未达成一致，但是法官的努力却给当事人各方留下深刻的映象。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二0一五年十月